Perú: Análisis prospectivo del COVID-19 y la población vulnerable

Por Tellys Paucar. Experto en prospectiva y estrategia, Perú.

Resumen

El presente análisis tiene como propósito reflexionar sobre la importancia de la prospectiva para anticipar los eventos inesperados, como el covid-19. Buena parte de la dimensión adquirida de esta crisis ha sido la falta de preparación ante la posibilidad de una pandemia. De ahí que la lección principal debe ser tener en cuenta los marcos metodológicos que brinda la prospectiva para identificar, analizar y preparar anticipadamente una respuesta eficiente y eficaz frente a eventos inesperados.

Esta prospectiva es particularmente importante para reducir el profundo impacto económico y social que tiene esta crisis sobre los más vulnerables: población pobre y pobre extrema, población vulnerable a la pobreza, población adulta mayor y población indígena u originaria.

Análisis

Así como la historia estudia el pasado, la prospectiva estudia el futuro para tomar acción en el presente. En muchos casos la elaboración de políticas públicas solo considera la historia en términos de diagnósticos, convirtiéndose en ejercicios de proyección del pasado y olvidándose de la Prospectiva, más aún, en estos tiempos donde el contexto es cada vez más volátil, incierto, complejo y ambiguo (acrónimo conocido en inglés como VUCA).

En ese sentido, la prospectiva brinda marcos metodológicos para identificar y analizar eventos inesperados o sorpresivos, los cuales son percibidos como acontecimientos con baja probabilidad de ocurrencia, pero generan grandes impactos en caso de concretarse. Dichos eventos son denominados wild cards (cartas salvajes) y un claro ejemplo de un wild card es el covid-19, pero aquí hay dos interrogantes a responder: 1) ¿Existen estudios que anticiparon la posible ocurrencia de este wild card? Y 2) ¿Los responsables de tomar las decisiones actuaron?

En relación a la primera pregunta, existe una serie de estudios prospectivos que anticiparon situaciones similares como la que está sucediendo ahora con el covid-19. Entre los estudios se encuentran los siguientes:

  • El informe sobre sobre alertas de políticas del proyecto iKnow para la Unión Europea del 2011(donde se desarrollan 44 wild cards y el primero de ellos es denominado “virus asesino”).
  • El documento prospectivo del Ministerio de Salud del Perú del 2016(donde se desarrollan 7 wild cards y el segundo de ellos es denominado “cambio climático: epidemias”).
  • El primer informe sobre preparación mundial para las emergencias sanitarias de la Junta de Vigilancia Mundial de la Preparación del 2019 (centrado en particular en el wild card denominado “epidemias y pandemias”)entre otros.

En relación a la segunda pregunta, a pesar de la existencia de estudios prospectivos, se evidencia que los líderes (tanto del sector público, privado, sociedad civil y academia) de los países y de los organismos multilaterales, y regionales, no tomaron ninguna acción anticipada (en términos de políticas, planes y presupuesto) para enfrentar la ocurrencia del wild card covid-19. Por ello, es irónico que ahora muchos de esos líderes políticos responsabilicen a la ciudadanía en general y la sometan a medidas extremas. Como se menciona al principio del presente análisis, la prospectiva no solo se encarga de estudiar el futuro, sino también de tomar acción en el presente, a través de políticas públicas, planes y presupuestos. Esta tarea es todo un desafío a nivel internacional.

En el caso del Perú, en el año 2014, por primera vez se incluyó el análisis prospectivo como parte del proceso de formulación de los planes en el sector público, pero en el año 2017 se derogó dicha disposición, a pesar que la Organización de la Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), en el estudio de gobernanza emitido en el marco del Programa País Perú-OCDE, recomendó que se debía seguir reforzando la capacidad de integrar los resultados de la prospectiva dentro de la planificación.

Luego de responder a las dos interrogantes, es momento de analizar brevemente la complejidad sistémica del wild card covid-19 (basado en los criterios del prospectivista Rafael Popper):

  • Complejidad por el tipo de wild card: El covid-19 es del tipo natural, los científicos confirmaron que no es un virus creado en laboratorio.
  • Complejidad por las incertidumbres que presentan los wild cards: Cada gobierno tiene una propia interpretación del covid-19 y esto se demuestra porque cada país está tomando distintas medidas y en momentos diferentes. Algunos gobiernos incluso no lo interpretan como una amenaza, a tal punto que no toman medidas hasta que la situación se agrave. En el mismo sentido, no existe consensos sobre las implicaciones que producirá el covid-19 en el corto, mediano y largo plazo. En este punto, se evidencia la falta de liderazgo de los organismos multilaterales y regionales (crisis de gobernanza global).
  • Complejidad por la multidimensionalidad del impacto del wild card: El covid-19 no solo genera impacto en el ámbito de la salud, también en la economía, trabajo, finanzas, turismo, comercio, entre otros.
  • Complejidad por múltiples impactos, debido a que un wild card puede dar lugar a un segundo o un tercer wild card (efecto dominó): el covid-19 está generando otros wild cards por las medidas de la cuarentena, el más importante que surge o emerge es la desprotección de la población vulnerable.A continuación, se describe el wild card generado por el covid-19, denominado desprotección de la población vulnerable. Existen distintos tipos de vulnerabilidad, entre las más difundidas a nivel internacional y pertinente para el presente análisis es la vulnerabilidad a la pobreza, es decir, la población que salió de la pobreza, pero presenta alto riesgo de volver a caer en ella debido a un evento adverso (como pérdida de empleo, enfermedad, accidente, etc.). En este caso, el evento adverso es la ocurrencia del covid-19 y la obligatoriedad de la cuarentena que no permite seguir laborando (un reporte reciente de JP Morgan manifiesta que en promedio una pequeña empresa sin ingresos, muere a los 27 días).Es así, que la población se puede ubicar en tres tramos: población pobre, población vulnerable a la pobreza y población no pobre consolidada. En el Perú, a inicios del año 2019, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), en el marco de la elaboración del Documento Prospectivo, se calculó la población aproximada de estos tramos para el año 2017 (ver gráfico):
  • El 21.7% de las personas en el Perú están consideradas como población pobre, que representa aproximadamente a 6 millones 987 mil 56 personas.
  • El 32.6% de las personas en el Perú están consideradas como población vulnerable a la pobreza (tienen riesgo de regresar a la pobreza), que representa aproximadamente a 10 millones 463 mil 824 personas.
  • El 45.7% de las personas en el Perú están consideradas como población no pobre consolidada (no tienen riesgo de regresar a la pobreza), que representa aproximadamente a 14 millones 675 mil 390 personas.

Gráfico: tramos de la población pobre, vulnerable y no vulnerable

Fuente: Basado en la ENAHO 2017

 

A la fecha en que se redactó el presente análisis, el gobierno peruano dispuso otorgar un bono excepcional frente al covid-19, pero solo dirigido a la población pobre (incluye a la población pobre extrema).

Otros dos tipos de vulnerabilidad que genera la ocurrencia del covid-19, están relacionados a los adultos mayores y a la población indígena u originaria. En el Perú, según el Censo Nacional del año 2017, se han identificado 1 millón 651 mil 169 personas adultos mayores de 70 años y más, de los cuales 633 mil 590 personas viven solos (38.4%). Asimismo, según la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI) del Ministerio de Cultura, se cuenta con información de 55 Pueblos Indígenas u Originarios y se estima una población de 2 millones 14 mil 534 personas, de los cuales alrededor de 20 Pueblos se encuentran en situación de Aislamiento o en situación de Contacto Inicial (PIACI).

Conclusiones

  • La elaboración de políticas públicas debe incorporar el análisis prospectivo y en específico la identificación y caracterización de los wild cards.
  • Los wild cards no deben ser ignorados, es fundamental tener en cuenta los marcos metodológicos que brinda la prospectiva para identificar, analizar y preparar anticipadamente una respuesta eficiente y eficaz.
  • La vulnerabilidad tiene distintas dimensiones, la ocurrencia del wild card covid-19 exige medidas urgentes para la población más vulnerable, en especial para la población pobre y pobre extrema, población vulnerable a la pobreza, población adulta mayor y población indígena u originaria.
  • A pesar de no estar preparados frente al wild card covid-19, se debe actuar lo más rápido posible, tomando las lecciones de aquellos países que están logrando contener la propagación y generar intervenciones innovadoras donde todos estén involucrados, y una vez más recurrir a las capacidades logísticas de las Fuerzas Armadas, con el fin de evitar una muerte más.